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据此，国家的事权可以划分为中央事权、地方事权和中央与地方的共同事权。

而现在的行政主体理论其实是在处理行政机关-行政主体-私人这一层的具体关系，很大程度上是让行政机关穿透国家的内部关系而与外部直接联结，忽略了国家-私人这一层的基础关系。苏维埃国家管理机关是国家政权的执行及指挥机关，是执行法律和具有为执行法律所必须的指挥权利的机关。

如同行政法学界对行政主体概念的批评一样，民法学界对于这种将国家机关作为机关法人的做法也多有批评，且批评的理由具有相似之处，废除机关法人概念的声音不绝于耳。[32]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第94页。这个中心统一众多的先后不同的公务员的行为，承担由于各公务员的行为而发生的权利和义务，称为行政主体，在法学术语上称为法人。行政官署是国家的机关，故而在法律上不能有人格。所谓行政机关，是指某特定人在法律上立于可代国家而作出行政行为的地位，其行为具有作为国家行为的效力时，该特定人即为国家的行政机关。

让所有行政机关都能成为独立的责任主体，也不符合行政管理的规律，会削弱政府对行政机关的控制和监督。（一）国家行政机关概念的采用 作为1950年代最有影响的教材，司徒节尼金的《苏维埃行政法（总则）》全书的核心概念是国家管理，与此相应，使用的是国家管理机关或国家机关的概念。[48]作为一项内涵丰富的价值判断标准，效能涵盖了效率、法治、民主、公众满意度、公众获得感等多个维度的内容。

党的十九届四中全会也强调，要充分发挥中央和地方两个积极性。在此意义上可以认为，风险规制领域的属地原则，本身就是一种依据规制能力所确定的事权分配方案。[50]章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，《中国法学》2003年第3期，第60页。[42]具体可参见药品管理法第108条第2款，食品安全法第109条第1款，安全生产法第10条第1款，环境保护法第17条第1款和第47条第1款、第2款的规定。

[29]参见薛亚利：《风险的民主化与科层制隐忧》，《学术月刊》2014年第11期，第99页以下。（三）风险规制权央地配置合理性的效能标准 效能是现代行政法的一种构成性立场，在行政法的整体中具有正当性。

不过，两个积极性只是一个框架性方案，并不具备规范意义上的操作性，其所蕴含的要求需要通过更具体的方案来落实。[9]王旭：《重大传染病危机应对的行政组织法调控》，《法学》2020年第3期，第81页。就管制功能而言，行政组织法通过影响行政事务的处理过程及相关行政决定，塑造了一种关联管制。如何在法治范围内更好地完成行政任务，始终是行政组织法理论关注的核心议题。

[2]然而，风险规制任务也对传统行政法治带来诸多挑战。[14]参见袁文峰：《论行政形式自由选择权》，《财经法学》2018年第1期，第84页。[63]风险规制中的央地政府关系类型众多，在具体的规制实践中，需以是否有利于风险规制目标的完成为依据来对这些类型进行择取和组合。同一般的政府规制行为相比，风险规制行为往往具有显著的阶段差异性，依托单一类型的央地政府关系难以完成风险规制的任务。

但是，现代风险的特点决定了，风险规制不能刻板地坚守科层制的组织形态和运行模式。中央政府的协助既可以是资源、技术的支持，也可以是对跨界力量和资源的整合与协调。

有学者认为，当下级行政机关无法执行其权限范围内的行政措施，或应急行政的现实需求格外突出时，可考虑借鉴德国行政组织法上的直接介入权制度。[31]弹性化组织的实现方式，既包括纵向维度上层级政府突破科层制组织系统的传递性、连贯性和稳定性，以及由此形成的具有层级跨越性、随机性和灵活性的组织结构形态，也包括横向维度上不同部门职权的上移、下沉、外转和剥离等多种形式的组合，以及由此形成的横向联动、网状关联的组织结构与组织形态。

我国在新冠肺炎疫情防控期间，中央医疗物资保障组协调其他地区的医疗资源，全力驰援疫情严重的地区，便是例证。而是否超出地方政府的风险规制能力，则应根据风险的严重性、破坏性、扩散性等具体情势来判断。[32]参见[美]B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第87页以下。尽管地区间可以在信任互惠、资源依赖和合作共赢的基础上自发形成相互协作的关系，但不同地方政府的职责和利益取向难免存在差异，地方政府间协作的意愿和互助的动力也各不相同，风险规制领域的地方政府合作并非总能自发形成。例如，在一些重大的公共卫生灾害中，已经发生的损害与不确定的未来损害之间并没有绝对清晰的界限，尤其是从政府规制的角度讲，无论针对哪种损害，政府识别、预防、预警、评估、处置等行为的作出，都大致遵从相同的逻辑和路径。因而，地方政府能够更为迅速地探测到风险事实的变化，对于风险信息的掌握有着更为直接和便利的条件。

事权是一种权力，究其本旨亦为一种职责，法定事权，对相应公权力主体提出两方面要求：第一是依法履行事权，第二是不得弃权。1.命令服从型 风险规制既需要地方政府因地制宜、因时制宜地采取规制行动，也需要根据风险的具体情境和地方政府的风险规制能力，在必要时调整权力的集中程度，由中央政府直接介入到具体的风险规制行动之中。

二、风险规制权央地配置的规范路径 事权分配是法治视域下构建纵向府际关系的核心内容。长期以来，学界对风险规制中的横向政府关系、联动机制和共治格局等议题进行了较多研究，而对纵向维度下政府关系的规范建构较少关注。

我国宪法第27条第1款规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。[8]立足于风险规制的现实经验，央地政府关系的一体化形态和弹性化形态，能够较好地契合风险的特性和风险规制任务的需要，是风险规制中的央地政府关系的理想形态。

在中央政府直接介入的场合，中央政府主要承担建立规制标准、对规制行为进行合法性控制、对风险阶段转折点作出内部判断和决策、对组织要素进行网络化构建，以及独立干预和监督等任务。[18]事权共享意味着中央政府的权力固然可以引而不发隐而不现，但又需要随时在场。最后，效能标准还意味着风险规制权的央地配置应充分考虑社会可接受性。突发事件 引言 伴随现代工业和科学技术的发展，生态灾难、环境危机、健康风险、金融危机等各类风险，蔓延于人类生活的各个领域，使得社会愈加脆弱、多变和不确定。

一、风险规制中的央地政府关系形态 行政组织因权力联结方式不同而呈现出不同形态。法学上通常将组织界定为一种社会产物，它持续地追求某种目标并且具有一种形式上的结构，[64]组织结构的合理化对于组织效能的提升具有关键意义，现代国家的决策力与行动力系依其组织法之结构而定。

在风险规制中，行政一体化形态是央地政府事权共享机制的确立基础。需要说明的是，风险规制权的央地分配以能力为依据，并不意味着风险规制权配置规则的模糊化设定是多此一举。

与之不同，在风险规制中，中央的统一领导不仅强调监督权的行使，更追求和维护央地政府间目标一致、使命共同、上下联动、运行协同的状态，要求形成事权共享责任共担的机制。[53]参见前引[30]，金健文，第76页。

比如，风险规制中的地方权力，是保障地方政府完成风险规制任务的必备权力，即便因风险情势所需，确有必要将规制权向上集中，也必须符合相应的程序要求，并对权力集中的必要性加以说明。[22]权威性是风险规制行为的内在属性，也是保障风险规制制度及政策安排进入现实并获得强制力的重要手段。[4]参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第226页以下。例如，在我国新冠肺炎疫情防控工作中，无论中央政府的整体指挥和部署，还是其对防控物资的调配，都是中央政府行使直接介入权的具体表现。

一体化和弹性化是塑造风险规制中的央地政府组织关系形态的基本要求。[23]从本源上讲，行政一体化是行政组织间支配、服从和秩序关系的形成，是保障行政主体以相同的思考对外行动的组织基础。

从法技术的角度讲，法律规则是对法律运行的前提性设计，法律规则的形式构成法律运行的结构约束，要形成具体的权力分配方案，需要预先明确权力配置的规则形态。[43]明确的央地政府权力划分规则固然值得追求，但对确定性规则的追求，不能以减损社会治理的有效性为代价。

如果要在具体的风险规制实践中厘清央地政府的关系，还需进一步探讨上述关系类型与风险规制任务应如何匹配。实践中，风险规制权的央地配置，应依据能力标准和效能标准来确定具体方案。